Информация о состоянии законности и практики прокурорского надзора в сфере государственного строительства и федерализма в Уральском федеральном округе в 2010 году.

          Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе подведены итоги работы органов прокуратуры в сфере надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в 2010 году. 
          Во исполнение требований пункта 3.2 Положения об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.10.2007 № 155 управлением на системной основе контролируется деятельность прокуроров субъектов за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма. 
          Обобщенная информация о состоянии законности при реализации органами государственной власти и местного самоуправления предоставленных им федеральным законодательством нормотворческих полномочий направляется в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и  аппарат полномочного представителя Президента России в  федеральном округе.
          В минувшем году управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Уральском федеральном округе особое внимание  уделялось вопросам организации и контроля деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации  при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления. 
          Анализ показал, что в отчетный период органами государственной власти принято 3713 нормативных правовых актов (далее - НПА), из них 845 законов и 2868 подзаконных актов, что на 4% ниже показателей прошлого года (3864, 940 и 2924).
          В связи с изменениями федерального законодательства наиболее активно вносили корректировки в свою региональную нормативную базу органы государственной власти  Ямало-Ненецкого автономного округа. 
          Вместе с тем, в отдельных территориях субъекты нормотворческой деятельности не всегда своевременно инициировали принятие необходимых законов и постановлений, что потребовало от прокуроров внесения актов реагирования. 
          Так, прокурорами в округе оспорено 64 НПА, в т.ч. 14 законов и 50 актов органов исполнительной власти (+3,2%). По мерам прокурорского реагирования внесены необходимые корректировки в 55 из них. Кроме того, прокуроры в округе в истекшем году путем направления информаций об имеющихся правовых дефектах добились приведения в соответствие с федеральным законодательством 46 подзаконных нормативных актов. 
          На рассмотрении органов государственной власти находятся отрицательные экспертные заключения в отношении 16 нормативных правовых актов, в которых сотрудниками территориальных управлений Министерства юстиции Российской Федерации выявлены нарушения правового характера и юридической техники, в том числе в Курганской и Челябинской областях 7 и 9 соответственно.  
          При осуществлении надзорной деятельности в отдельных НПА прокурорами выявлялись дефектные нормы, ущемляющие  права и интересы социально незащищенных категорий граждан, которые отменялись по их требованию.      
          Например, проведенной управлением плановой проверкой в апреле прошлого года в прокуратуре Челябинской области установлено, что отдельные статьи областного закона от 22.02.2007 №103-ЗО «О возмещении расходов на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках» незаконно позволяли муниципалитетам производить расчет подлежащих возмещению расходов по отоплению занимаемых педагогами жилых помещений, исходя не из фактически понесенных ими затрат, а из норм твердого топлива, установленных органами местного самоуправления. Эти положения напрямую противоречили требованиям пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», в соответствии с которым педагогические работники образовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках.  При этом действующее законодательство не ограничивает указанное право педагогических работников какими-либо условиями.  
          В той же территории областным законом от 28.01.2010 № 538-ЗО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках» были незаконно ограничены и гарантированные федеральным законодательством права работников государственных и муниципальных физкультурно-спортивных организаций, проживающих в сельских населенных пунктах, на получение меры социальной поддержки в виде освобождения от платы за жилье, отопление и освещение, которая предоставлялась им лишь в пределах, установленных на региональном уровне нормы площади жилья (18 кв.м.), нормативов потребления тепловой энергии, природного газа, электрической энергии (с применением коэффициента - 0,5), норм твердого топлива для продажи населению.
          По протестам заместителя Генерального прокурора России Золотова Ю.М. в мае прошлого года областной Думой в эти законы внесены необходимые корректировки. В результате гарантированные федеральным законодательством права граждан на получение в полном объеме государственной поддержки в виде компенсации затрат по оплате тепло-энергоресурсов и других услуг ЖКХ были восстановлены. 
          В том же субъекте Федерации судом 22.09.2010 удовлетворены требования прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 24 Подпрограммы «Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий», утвержденной постановлением областного правительства от 17.12.2009 № 344-п. В этой норме в качестве обязательного условия предоставления социальных выплат предусматривалось наличие регистрации обоих супругов по одному адресу, что противоречило требованиям Жилищного кодекса России и Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства». Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда России от 17.11.2010 решение областного суда оставлено без изменений, а кассационная жалоба регионального правительства без удовлетворения. 
          Примером восстановления прав социально незащищенных категорий граждан является также принесенный 24.02.2010 прокурором Челябинской области протест, по результатам рассмотрения которого внесены необходимые изменения в утвержденное областным правительством Положение «О предоставлении ветеранам Великой Отечественной войны и членам семей, погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидий на приобретение жилых помещений в собственность». 
          По требованию прокуратуры в апреле прошлого года из названного Положения исключены отмененные на федеральном уровне ограничения, связанные с датой постановки нуждающихся граждан на учет. Кроме того, оно  дополнено новой мерой социальной поддержки в виде предоставления из областного бюджета единовременной денежной выплаты ветеранам на строительство  жилого помещения.
          В Свердловской области постановлением  регионального правительства  от 11.10.2010 №1499-ПП, в нарушение требований Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Закона Российской Федерации «О медицинском страховании», раздела V Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2011 год, была утверждена Территориальная  программы государственных гарантий на 2011 год, в которой отдельные финансовые нормативы были занижены по сравнению с их размерами,  установленными на федеральном уровне.  Так, одно посещение амбулаторно-поликлинического учреждения оценивалось в  152,7 руб., вместо 169,5 руб. Стоимость одного пациенто-дня в дневном стационаре составляла 352,5 руб., вместо 470,5 руб.    
          С целью устранения этих несоответствий,  которые могли повлечь за собой  нарушения прав граждан, прокурором 19.11.2010 этот нормативный правовой акт опротестован. Несмотря на то, что требования протеста признаны обоснованными, указанные выше нормативы до необходимого уровня доведены не были. В связи с этим прокуратурой в суд направлено заявление об оспаривании указанного нормативного правового акта, которое находится на рассмотрении. 
          По протесту прокурора Ханты-Мансийского автономного округа внесены изменения в закон от 11.11.2005 № 103-ОЗ «О программе «Улучшение жилищных условий населения на 2005-2015 годы» (в ред. от 19.11.2009), отменяющие  установленные для участников программы незаконные ограничения, связанные с использования бюджетных субсидии только на приобретение «первичного» жилья. В результате этих мер были восстановлены гарантированные федеральным законодательством права граждан, которые ранее с учетом высокой стоимости вновь возводимого в автономном округе жилья не имели возможности его приобрести. 
          В анализируемый период меры прокурорского реагирования принимались также в отношении региональных нормативных правовых актов, противоречащих требованиям бюджетного законодательства.
          В ходе вышеназванной проверки в прокуратуре Челябинской области комиссией управления установлено, что отдельные положения «Порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, полученных муниципальными образованиями из областного бюджета в 2010 году» противоречили требованиям федерального законодательства. Так, пункт 6 указанного Порядка в качестве оснований для отказа в предоставлении бюджетного кредита муниципалитету предусматривал только наличие у него просроченной задолженности по возврату ранее полученных из областного бюджета средств в форме бюджетного кредита. 
          Однако часть 1 статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит прямой запрет на выделение кредитов из бюджета субъекта Федерации муниципальным образованиям, которые имеют задолженность по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, в число которых помимо бюджетных кредитов входят и обязательства муниципалитетов по возврату неиспользованных либо использованных не по целевому назначению финансовых средств в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. 
          В результате чего, вопреки требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации правительством этого субъекта Федерации был незаконно сужен круг финансовых обязательств, факт неисполнения которых должен исключать возможность кредитования муниципальных образований. Реализация этих незаконных положений могла привести к необоснованному предоставлению бюджетных средств  городским округам и муниципальным районам, которые, имея долги перед государством, не способны обеспечить их своевременный возврат в казну, что создавало благоприятную почву для возможных злоупотреблений со стороны недобросовестных чиновников при распоряжении бюджетными средствами. 
          По подготовленному управлением протесту в мае прошлого года указанное постановление приведено в соответствие с федеральным  законодательством. 
          В Свердловской области прокурором принесен протест на Положение о Министерстве финансов, утвержденное постановлением правительства от 27.03.2007 № 241 (ред. от 03.02.2010), которым это ведомство вопреки требованиям Налогового кодекса Российской Федерации было наделено полномочиями по контролю за поступлением налоговых и других видов доходов в областной бюджет. Протест рассмотрен, незаконные положения отменены.   
          Прокурорами Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа в отчетном периоде выявлялись факты принятия органами государственной власти отдельных незаконных нормативных правовых актов, исполнение которых могло способствовать нарушению прав субъектов предпринимательства. По актам прокурорского  реагирования во все из них были внесены необходимые корректировки, что позволило предотвратить проведение незаконных контрольно-надзорных мероприятий в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей.  
          При проверке законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации прокурорами выявлялись отдельные коррупциогенные факторы, которые устранялись по их требованиям. 
          Так, Положением о комиссии департамента по рассмотрению дел об установлении тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденным приказом директора департамента тарифного регулирования Тюменской области от 24.09.2010 №136/01-05-ос, этому коллегиальному органу предоставлялись дополнительные полномочия, не связанные с основной деятельностью, отсутствовал срок для подготовки протокола заседания и механизм принятия решения. Реализация этих и еще ряда других дефектных норм создавала условия для возможных коррупционных проявлений со стороны входящих в состав названной комиссии должностных лиц. 
          По требованию прокурора области об изменении правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов приказом директора департамента от 10.11.2010 №151/01-05-ос в положение внесены необходимые изменения. 
          Анализ показал, что в прошлом году опротестование большей части нормативных правовых актов было связано с их несвоевременным приведением органами власти на местах в соответствие с изменившимися положениями федерального законодательства, а также отдельными попытками со стороны местных чиновников минимизировать расходы, связанные с обеспечением бюджетных обязательств по предоставлению льгот отдельным категориям граждан.   
          По сведениям прокуроров неисполненных органами государственной власти субъектов Российской Федерации вступивших в законную силу судебных постановлений о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов не имеется.  
          В отчетный период прокурорами территорий активно использовалось предоставленное им право законодательной инициативы в различных сферах правоотношений. Всего в законодательные органы власти было направлено 15 законопроектов (в Свердловской-1, Тюменской-2, Курганской-2, Челябинской области - 4, по 3 в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах). На их основе принято 10 региональных законов, остальные находятся на рассмотрении.    
          Прокурором в Курганскую областную Думу внесен проект закона, которым предлагалось  ужесточить ответственность граждан за изготовление, хранение с целью сбыта, а также сбыт запрещенных к продаже крепких спиртных напитков домашней выработки. На основании этих предложений прокуратуры областной Думой в августе прошлого года внесены соответствующие корректировки в статью 25.3 действующего закона «Об административных правонарушениях».  
          Законодательным Собранием Челябинской области в редакции  предложенной прокуратурой  принят закон, направленный на защиту здоровья и обеспечения физической, психической и нравственной безопасности детей, и содержащий запреты на свободный доступ гражданам, не достигшим 18-летнего возраста, к отдельным видам печатной, аудио- и видеопродукции.  
          Прокуратурой Ханты-Мансиского автономного округа установлено, что в этом субъекте Федерации отсутствовала законодательная база для привлечения к административной ответственности должностных и юридических лиц, допустивших нарушение при использовании средств окружного и местных  бюджетов. Вместе с тем, по итогам контрольных мероприятий, проведенных  Счетной палатой автономного округа, выявлялись неединичные факты нецелевого  использования бюджетных средств, которые не образуют уголовно наказуемых деяний. За что в связи с наличием указанных правовых пробелов никто ответственности не понес.  
          В этой связи, прокурором в Думу внесен законопроект «О внесении изменений в закон «Об административных правонарушениях», которым предлагалось дополнить указанный нормативный акт статьей, предусматривающей административную ответственность за нецелевое использование средств бюджета автономного округа и бюджетов муниципальных образований.
          Предложенный прокуратурой округа проект рассмотрен на заседании Думы и единогласно принят депутатами (закон ХМАО №102-ОЗ от 11.06.2010).
          Прокурор Свердловской области, используя предоставленное ему право законодательной инициативы, внес в Облдуму подготовленный прокуратурой  проект закона «О внесении изменений в закон «О противодействии коррупции», в котором, в котором содержался ряд предложений по совершенствованию механизма проведения антикоррупцтионной экспертизы нормативных правовых актов. Эти правовые новеллы также были одобрены депутатами, которыми  необходимый законодательный акт был принят.
          Всего в отчетном периоде прокурорами в адрес региональных парламентов направлено 52 заключения, содержащих замечания правового характера по представленным ими законопроектам (2009 г.-53). Требования 51-го  из которых учтены разработчиками при принятии нормативных правовых актов. Только одно заключение на проект закона о внесении изменений в закон «О государственной гражданской службе Курганской области» (в ред. от 04.06.2010) было отклонено областной Думой. В результате чего закон принят в оспоренной прокуратурой редакции. В отношении него прокуратурой области приняты все необходимые меры реагирования (в настоящее время данный вопрос находится на рассмотрении Верховного суда Российской Федерации). 
          Например, прокуратурой рассмотрен проект закона Ханты-Мансийского автономного округа «О защите прав граждан, пострадавших от действия (бездействия) заказчиков (застройщиков)», который в нарушение требований статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержал источники и порядок финансирования предполагаемых расходов, необходимых для реализации его положений.  
          Прокурором округа в адрес Думы в июне прошлого года направлено заключение. По результатам его рассмотрения представленный ранее законопроект был доработан рабочей группой, в состав которой вошел представитель прокуратуры. В результате этих принятых мер подготовлено необходимое финансово-экономическое обоснование, а срок вступления закона в силу перенесен на 01.01.2011 года.  
          Кроме того, в прошлом  году прокурорами в адрес исполнительных органов власти регионов внесено 75 заключений, в которых содержались замечания правового характера по представленным ими проектам нормативных правовых актов (за 2009 г.- 49, +53%). 
          Например, по результатам проработки прокуратурой проекта постановления правительства Тюменской области «О внесении изменений в постановление «Об утверждении Положения о порядке принятия решения о предоставлении земельных участков» подготовлено отрицательное заключение, которое содержало предложение привести его в соответствие с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, в части включения в него обязательной процедуры предварительного согласования места размещения объекта строительства. Что позволило обеспечить принятия нормативного правового акта, в редакции, не противоречащей требованиям федерального законодательства. 
          Всего в истекшем году органами местного самоуправления округа принято 40662 НПА. За прошлый год – 36879 НПА (+10%). Органами местного самоуправления Курганской области принято 10658 НПА, в Свердловской области этот показатель составил – 10327; в Тюменской – 4145; в Челябинской – 6194; в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах – 5625 и 3713 соответственно. 
          Прокурорами субъектов Российской Федерации округа продолжена работа по корректировке нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
          Всего на отчетную дату оспорено 3666 нормативных правовых актов  данной категории (в том числе 682 уставов). Из них на сегодня 3207 НПА приведено в соответствие с требованиями федерального законодательства (переходящий остаток из оспоренных в 2009 году составил 140 НПА, в том числе 12 уставов). 
          На настоящий момент в стадии рассмотрения находятся акты реагирования  в отношении 585 НПА  (в том числе 408 уставов), из них по Курганской области–185(137), Челябинской–284 (242), Свердловской–85(19),  Тюменской–13 (0), Ханты-Мансийском автономном округе–10(10).  В Ямало-Ненецком автономном округе на отчетную дату все 130 (4) оспоренные прокурорами в прошлом году НПА приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства.
          Таким образом, в 2010 году нарушения федерального законодательства в сфере местного нормотворчества продолжали выявляться прокурорами во всех субъектах Федерации, входящих в Уральский федеральный округ. В целом по округу их число снизилось на 15% по сравнению с показателями 2009 года. При этом количество принятых за отчетный период органами местного самоуправления НПА возросло на 10%. Эти обстоятельства могут свидетельствовать о повышении качества нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях округа. 
          Следует отметить, что рост на 40% числа оспоренных прокурорами в отчетный период уставов муниципалитетов произошел в результате  организованной управлением в декабре прошлого года проверки, связанной с необходимостью приведения базовых нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствие с требованиями Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». 
          Её итоги  показали, что в ряде уставов муниципалитетов не был увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий избирательных комиссий. Такие несоответствия были  выявлены прокурорами в Тобольском районе Тюменской области, Белоярском районе Свердловской и Кетовском Курганской областей, а также ряде территорий Южного Урала (города Копейск, Златоуст, Кыштым, Кунашакский и Агаповский районы).       
          Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях порядок формирования избирательных комиссий устанавливался отдельными решениями представительных органов местного самоуправления, что напрямую противоречило требованиям статьи 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой данные вопросы должны быть урегулированы в их  уставах.  
          Подобные нарушения закона вскрыты в Катайском, Шадринском и других районах Курганской области.  
           А всего в ходе дополнительных проверочных мероприятий противоречия требованиям федерального законодательства о выборах установлены в 391-ом уставе городских округов, муниципальных районов и сельских поселений. Для их устранения принесено 383 протеста, внесено 8 представлений.
          С учетом того, что для устранения этих нарушений законности необходимо проведение публичных слушаний, а также исполнения других обязательных требований закона рассмотрение внесенных актов реагирование требует дополнительного времени.
          В качестве типичных нарушений федерального законодательства со стороны органов местного самоуправления следует отметить установление тарифов на услуги ЖКХ с нарушением порядка введения их в действие, что нарушало имущественные права граждан.    
          В апреле 2010 года в ходе плановой проверки прокуратуры Челябинской области комиссией управления выявлено 12 незаконных нормативных правовых актов, принятых Главой администрации Сосновского района в конце января, согласно которым тарифы на отопление, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение незаконно устанавливались с 01.01.2010, а не как того требует Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», через календарный месяц после их вступления в силу, т.е. с 01.03.2010. Эти грубые нарушения имущественных прав жителей сельских поселений потребовали подготовки на них комиссией протестов, после внесения которых незаконные нормы были отменены, а гражданам произведен перерасчет необоснованно начисленных платежей за коммунальные услуги. 
          В Тюменской области администрацией Омутинского муниципального района 28.05.2010 принято постановление, которым утверждены тарифы на содержание жилищного фонда и коммунальные услуги на 2010 год. При этом, в нарушение требований  статьи 13 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»  действие данного постановления было распространено на период с 01.01.2010. По требованию прокурора данные нарушения законодательства, ущемляющие права граждан, устранены. Подобные факты нарушений законности выявлены и пресечены прокурорами в Челябинской и Свердловской областях.
          В отчетный период прокурорами на местах выявлялись пробелы в сфере муниципального нормотворчества, по которым своевременно ставились вопросы об их устранении.  
          Так, в Ханты-Мансийском автономном округе в целях обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами строительства на территории города Урая и предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду прокурором в соответствии с Федеральными законами от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 24.06.98 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» разработан и направлен в администрацию города проект «Положения о порядке обращения с отходами строительства», которое было принято в предложенной прокуратурой редакции и введено в действие с мая прошлого года. 
          В Челябинской области прокуратурой установлено, что депутатами представительных органов власти Нязепетровского муниципального района и входящего в его состав Шемахинского сельского поселения не выполнялись возложенные на них Федеральным законом от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» обязанности по принятию нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения данной экспертизы. 
          По представлениям прокурора необходимые постановления были приняты, а три виновных сотрудника органов местного самоуправления привлечены к дисциплинарной ответственности. 
          За анализируемый период по результатам рассмотрения представлений,  внесенных в целях устранения причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере нормотворчества, к дисциплинарной ответственности  привлечено 201 должностное лицо органов местного самоуправления.
          Например, в Челябинской области прокуратурой города Верхнего Уфалея  установлено, что решением Собрания депутатов признано утратившим силу постановление от 26.04.2007 № 408 «Об утверждении программы «Профилактика наркомании и противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту». При этом новая программа разработана не была. Указанные обстоятельства послужили основанием для внесения прокурором  представления в адрес главы местной администрации. 
          Только после этого депутатами был принят необходимый нормативный акт, а заместитель главы города Ускова В.Н., которая не сумела обеспечить его своевременную разработку, привлечена к дисциплинарной ответственности.
          Реализация надзорных полномочий в сфере обеспечения законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Уральского федерального округа будет продолжена.