Анализ результатов надзорной деятельности органов прокуратуры Уральского федерального округа в сфере обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

         Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в УрФО обобщено и проанализировано состояние законности, а также практика прокурорского надзора в сфере исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами федерального законодательства за 2009-2010 годы. 
         Анализ истребованной у прокуроров информации по данному вопросу, а также результатов проверок, проведенных управлением Генпрокуратуры в УрФО, свидетельствует о том, что в отчетный период были вскрыты и пресечены многочисленные нарушения законности в рассматриваемой области правоотношений, прежде всего в сфере исполнения муниципалитетами бюджетного, земельного и налогового законодательства. 
         Во всех территориях должностными лицами органов местного самоуправления допускались серьезные нарушения требований законодательства о бюджете.
         Одним из основных направлений в работе прокуроров на данном направлении является надзор за законностью правовых актов. Несмотря на активное применение ими превентивных мер, в отчетный период был выявлен и опротестован целый ряд нормативных правовых актов, положения которых не соответствовали федеральному законодательству. 
         В Курганской области решения сельских Дум Варгашинского района об утверждении бюджета на текущий год, вопреки требованиям ч.3 ст.184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не содержали сведений об утверждении распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов. Отсутствие этих положений позволило бы чиновникам местных администраций избежать ответственности за нецелевое использование средств бюджета. Прокурором этого района на незаконные решения принесены протесты, по результатам рассмотрения которых в нормативные правовые акты внесены необходимые изменения.
         В Свердловской области по протесту прокурора приведено в соответствие с требованиями закона Положение о бюджетном процессе, утвержденное решением Думы Горноуральского городского округа от 02.07.2009 № 15/3, ряд статей которого не соответствовал Бюджетному кодексу Российской Федерации, в том числе незаконно ограничивал полномочия местной администрации по использованию средств муниципальной казны. 
         Прокурорами установлены и пресечены случаи принятия исполнительными органами местного самоуправления решений по бюджетным вопросам, отнесенным к ведению представительных органов.
         В Свердловской области главой Слободо-Туринского муниципального района были приняты решения по бюджетным вопросам, отнесенным к исключительной компетенции представительного органа. В частности, распоряжениями главы указанного района от 04.02.2010, под видом внесения корректив в «сметные ассигнования», фактически были изменены параметры доходной и расходной частей бюджета, утвержденных решением местной Думы от 25.12.2009 № 165, на общую сумму более 1 млн. рублей. Незаконные акты главы района прокурором опротестованы и по результатам рассмотрения отменены.
         В Курганской области администрацией Целинного сельсовета не был соблюден срок внесения проекта решения о бюджете в сельскую Думу, в результате чего оно не было своевременно принято представительным органом. Однако глава указанного сельсовета Томин С.Ю., зная об этом, в нарушение установленного порядка самовольно подписал указанное решение. В целях устранения выявленных нарушений прокурором в отношении названного главы возбуждено административное производство по ст. 19.1 КоАП Российской Федерации (самоуправство), по результатам рассмотрения которого мировым судом ему назначено наказание в виде штрафа. По представлению прокурора сельская Дума, отменив незаконное решение главы, приняла в установленном порядке решение о бюджете на очередной финансовый год.
         В ходе осуществления надзорной деятельности прокурорами выявлялись нарушения требований законодательства при исполнении местных бюджетов. В частности, пресечены факты неполного поступления доходов бюджетных учреждений от приносящей прибыль деятельности, непринятия должных мер по взысканию отдельных видов неналоговых платежей (арендная плата за пользование муниципальным имуществом, землей) и местных налогов.
         В Челябинской области прокуратурой при проведении проверки в администрации Саринского сельского поселения Кунашакского района выявлено, что на протяжении ряда лет проводятся сходы граждан, на которых принимаются решения о самообложении граждан в целях решения вопросов местного значения. Однако при установлении данного сбора не проводился местный референдум, поступающие в кассу администрации средства не отражались в решении о бюджете сельского поселения в качестве одного из видов собственных доходов. По представлению прокурора от 05.05.2010 указанные нарушения закона устранены. 
         Типичными для всех территорий Уральского региона являются нарушения требований закона, предъявляемых к оформлению закупок товаров для муниципальных нужд. Зачастую должностными лицами на местах неправильно избирались способы размещения заказа, формы торгов, не соблюдались требования законодательства при размещении заказов у единственного поставщика. Выявлялись факты участия в составе конкурсных, аукционных и котировочных комиссий лиц, являющихся учредителями, либо находящимися в родственных отношениях с участниками хозяйственных обществ, претендующих на заключение муниципальных контрактов, нарушения при формировании и в работе комиссий по размещению заказов в муниципальных образованиях. Имели место случаи включения в конкурсную и аукционную документацию дополнительных требований к участникам размещения заказов, а также требований о предоставлении сведений и документов, не предусмотренных законом. Нередко уполномоченными органами местного самоуправления ненадлежащим образом велись реестры заключенных контрактов.
         Так, в ходе антикоррупционных проверок, проведенных управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в УрФО, в администрации г.Ханты-Мансийска выявлены грубые факты несоблюдения Федерального закона от 21.07.2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», допущенные при проведении аукционов на право заключения договоров поставки двух автомобилей марки Lexus LX 570 (Luxury), общей стоимостью 8,7 млн. рублей. Установлено, что при подготовке аукционной  документации заявка на поставку автомобилей была излишне детализирована, что повлекло ограничение конкуренции и обеспечило победу коммерческой фирмы ООО «Элит Кар». В связи с этим, по моим постановлениям заместитель председателя комитета по экономике и прогнозированию администрации г.Ханты-Мансийска Николаева Ю.М. привлечена к административной ответственности в виде штрафа в сумме 90 тыс. рублей, а в арбитражный суд направлены заявления о признании результатов указанных аукционов недействительными, реализации дорогостоящих автомобилей и возврате необоснованно израсходованных средств в местный бюджет, за ходом рассмотрения которых установлен контроль.     
         В Тюменской области по постановлению прокурора за незаконное продление срока муниципального контракта, установленного конкурсной документацией, к ответственности по ч.2 ст.7.32 КоАП Российской Федерации (нарушение условий муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг) в виде штрафа в размере 20 тыс. рублей привлечен глава администрации Богандинского сельского поселения Штакин Н.Ф. 
         В этом же субъекте Федерации округа в августе 2010 года прокуратурой в отношении главы администрации Александровского сельского поселения Журавлева В.А. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.19.7.4. КоАП Российской Федерации (непредоставление либо несвоевременное предоставление сведений о заключении муниципального контракта), за нарушения требований ч.3 ст.18 Федерального закона №94-ФЗ в части своевременности предоставления сведений для включения в реестр муниципальных контрактов. Журавлев В.А. привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 тыс. рублей. 
         В Челябинской области прокурорами в г. Сатке и Еткульском районе возбуждены дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.32 КоАП Российской Федерации, по фактам изменения условий заключенных муниципальных контрактов в части сроков поставки автотранспортных средств и коммунальной техники, в связи с чем в июле-августе 2010 года 8 должностных лиц организаций-поставщиков и муниципальных заказчиков оштрафованы по постановлениям регионального управления Федеральной антимонопольной службы каждый на 20 тыс. рублей. 
         До сих пор в отдельных территориях округа не искоренены факты хищений и нецелевого использования бюджетных средств.
         В Ханты-Мансийском автономном округе 28.05.2009 возбуждено уголовное дело в отношении бывшего главы г.Мегиона Кузьмина А.А. по факту хищения путем мошенничества с использованием служебного положения бюджетных средств в сумме более 200 тыс. рублей, которые им использовались для частных поездок за границу, а также по факту использования в личных целях, принадлежащего ОАО «Городские Электрические Сети» автомобиля марки «Фольксваген Мультивен». Данное транспортное средство использовалось для перевозки членов семьи Кузьмина А.А. в г.Москве, а все расходы по техническому осмотру, ремонту, страхованию, уплате транспортного налога несло названное коммерческое предприятие, которому в результате действий чиновника причинен ущерб на сумму более 2 млн. рублей. Приговором суда Кузьмин А.А. признан виновным в совершении указанных преступлений и ему назначено наказание в виде 8 лет лишения свободы в исправительной колонии общего режима с лишением права занимать государственные и муниципальные должности на 3 года со штрафом 9,5 тыс. рублей.
         В Ямало-Ненецком автономном округе прокуратурой установлено, что и.о. главного бухгалтера департамента недвижимости администрации г.Новый Уренгой Литвиненко С.А. в нарушение ст.72 Бюджетного кодекса России и ст.10 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ без размещения муниципального заказа и заключения договора в письменной форме изготовила платежные поручения, на основании которых индивидуальному предпринимателю Доценко Т.А. были перечислены средства местного бюджета в размере свыше 313 тыс. рублей за оргтехнику, которая в полном объеме фактически поставлена не была. По материалам прокурорской проверки 27.02.2009 следственными органами в отношении Литвиненко С.А. было возбуждено уголовное дело. Приговором суда от 18.06.2009 она признана виновной в совершении преступлений, предусмотренных ч.1 ст.286 и ч.3 ст.160 Уголовного кодекса Российской Федерации, ей назначено наказание в виде лишения свободы на срок 2 года 4 месяца условно с испытательным сроком 6 месяцев.
         В Курганской области 24.03.2009 возбуждено уголовное дело по ч.3 ст.160 Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении Главы Матасинского сельсовета Петуховского района Пилюгиной Н.Н., совершившей хищение вверенных ей бюджетных средств в сумме 3 тыс. рублей, которые были использованы на погашение наложенного на неё штрафа. Приговором Петуховского районного суда от 10.09.2009 Пилюгина Н.Н. осуждена по ч.3 ст.160 Уголовного кодекса Российской Федерации к наказанию в виде штрафа в сумме 100 тыс. рублей. Этим же судом за совершение аналогичных деяний осуждены ещё 3 выборных должностных лица сельсоветов Петуховского района.
         Органами местного самоуправления и их должностными лицами допускались многочисленные нарушения земельного законодательства. 
         Прокурорскими проверками вскрыты факты издания в муниципалитетах незаконных правовых актов, регулирующих земельные отношения. 
         В Челябинской области 21.09.2009 прокурором опротестовано Положение о порядке предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков на территории Чебаркульского городского округа, пунктом 2.1 которого на граждан и юридических лиц незаконно возлагались обязанности предоставления вместе с заявлением на выделение земельных участков документов, не предусмотренных федеральным законодательством. По результатам рассмотрения данного акта реагирования в правовой акт внесены необходимые коррективы. 
         В Курганской области прокурором опротестовано 23 правовых акта Глав сельских поселений Сафакулевского района, в соответствии с которыми в нарушение требований п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» допускалось изменение разрешенного использования земельных участков, предназначенных для ведения садоводства и огородничества, без проведения публичных слушаний.
В Ямало-Ненецком автономном округе 31.05.2010 прокурором принесен протест на ряд положений «Административного регламента по осуществлению от имени муниципального образования г.Муравленко управления и распоряжения земельными участками, занятыми зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в муниципальной собственности», утвержденного постановлением местной администрации от 04.05.2010 №168, которые в нарушение ст.ст.30.1, 34, 36 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляли требование о предоставлении заявителями непредусмотренных законом документов. 08.06.2010 протест удовлетворен, названные положения регламента приведены в соответствие с законом.
         Отдельными должностными лицами органов местного самоуправления допускались факты волокиты при рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков. 
         В Курганской области проведённой прокурорской проверкой установлено, что в администрации Катайского района без принятия решения и уведомления заявителей в течение более шести месяцев находились заявления граждан о предоставлении земельных участков для строительства. По результатам рассмотрения представления выявленные нарушения закона устранены.
         В Ямало-Ненецком автономном округе администрацией Надымского района в нарушение ст.28, 34 Земельного кодекса России заявления жителей п.Заполярный о выделении земельных участков под строительство хозяйственных построек вообще были оставлены без рассмотрения. По данному факту 27.01.2009 прокурором внесено представление главе указанной администрации, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, а начальник управления архитектуры и градостроительства данного муниципалитета привлечен к дисциплинарной ответственности.
         В этом же субъекте Федерации округа администрацией г.Муравленко в 2009 году на граждан, обращающихся с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства, в нарушение ст.ст.30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации возлагалась обязанность запрашивать в организациях, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, технические условия на подключение, а за разработку технических условий на подключение объектов к сетям тепловодоснабжения и канализации взималась плата в размере 7471 рублей. По результатам рассмотрения представления, внесенного прокурором главе муниципального образования, нарушения устранены, начальник отдела архитектуры и градостроительства привлечен к дисциплинарной ответственности.
         Аналогичные нарушения пресечены прокурорами в действиях должностных лиц администрации г.Екатеринбурга и Тугулымского городского округа Свердловской области.
         Прокурорами выявлялись факты незаконного осуществления органами местного самоуправления полномочий, относящихся к компетенции региональных органов государственной власти в области земельных отношений.  
         В Челябинской области по протесту прокурора отменено Решение Совета депутатов Дербишевского сельского поселения Аргаяшского района от 13.11.2008 № 59 об изменении вида разрешенного использования 2 земельных участков сельскохозяйственного назначения, принадлежащих Бодровой Н.В. и Луганскому Е.В. для целей дачного строительства, так как перевод данных земель в иную категорию осуществляется исключительно Министерством промышленности и природных ресурсов области. 
         Рядом должностных лиц органов местного самоуправления допущены злоупотребления служебными полномочиями в сфере регулирования земельных отношений. 
         Так, в Курганской области в сентябре 2010 года в суд направлено уголовное дело по ст.ст. 285, 292 Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении бывшего главы Садовского сельсовета Кетовского района Гузева В.Н. и специалиста этого же сельсовета Зоммер В.Г. по фактам незаконного предоставления гражданам 42 земельных участков, чем был причинён ущерб муниципальному образованию в размере более 500 тыс.рублей.
         В Тюменской области по результатам прокурорской проверки в отношении главы администрации Червишевского муниципального образования Ермакова Ю.Н. возбуждено уголовное дело по факту предоставления в собственность физическому лицу земельных участков по заниженным ценам и свыше установленных законом предельных нормативов. 27.09.2010 Ермаков Ю.Н. приговором суда был признан виновным и осужден по ч. 2 ст. 286 Уголовного кодекса Российской Федерации к штрафу в размере 150 тыс. рублей в доход государства с лишением права занимать руководящие должности в органах местного самоуправления. На мягкость приговора прокурором внесено кассационное представление, которое в настоящее время находится на рассмотрении суда.
         В деятельности органов местного самоуправления вскрывались серьезные нарушения налогового законодательства. Практика прокурорского надзора показывает, что основные нарушения в данной сфере допускаются при осуществлении нормотворческой деятельности. Их характер практически однотипен для всех территорий и связан с введением непредусмотренных законом налогов и сборов, нарушением порядка их установления, а также необоснованным предоставлением налоговых льгот и других преференций. 
         В Курганской области в 2009 году Раковской сельской Думой Кетовского района был установлен не предусмотренный налоговым законодательством местный сбор на содержание кладбищ, находящихся на территории данного сельсовета. Решением Першинской сельской Думы Белозерского района незаконно вводился целевой сбор с каждого двора поселения. Куртамышской городской Думой этого же субъекта Федерации округа необоснованно устанавливался разовый сбор за предоставление торгового места на городском рынке с индивидуальных предпринимателей, торгующих промышленными товарами. На все вышеуказанные незаконные нормативные правовые акты прокурорами принесены протесты об их отмене, которые рассмотрены и удовлетворены.
         В Свердловской области по протесту прокурора приведены в соответствие с действующим законодательством решения представительных органов  Зареченского, Обуховского, Калиновского, Галкинского сельских поселений, которыми вопреки требованиям п.п. 1 п. 1 ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации в отношении земельных участков, приобретённых для дачного хозяйства, была установлена завышенная ставка земельного налога. 
         В Ханты-Мансийском автономном округе прокурором опротестовано Положение сельского поселения Шеркалы Октябрьского района «Об утверждении ставок земельного налога…», в котором вопреки требованиям налогового законодательства не были определены порядок и сроки уплаты данного налога. Кроме того, в указанном положении, ставка земельного налога в нарушение ч.1 ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации была установлена в размере 0,39%, в то время как по закону она не может превышать 0,3% от кадастровой стоимости земельного участка. Протест удовлетворен, правовой акт приведен в соответствие с федеральным законодательством. По аналогичным основаниям принесены протесты Нефтеюганским, Югорским и Ханты-Мансийским межрайонными прокурорами той же территории. 
         В Тюменской области по протесту прокурора отменено решение Думы Московского муниципального образования о безосновательном предоставлении налоговой льготы садоводческому некоммерческому товариществу «Металлист» в виде уменьшения размера земельного налога.
         В Челябинской области прокурорами в ходе проверки деятельности исполнительных органов местного самоуправления ряда сельских поселений Еткульского, Красноармейского и Кунашакского районов выявлены факты несвоевременного перечисления в адрес налоговых органов сумм налогов, внесенных налогоплательщиками в кассу местной администрации, а также несоблюдения порядка ведения кассовых операций. По результатам рассмотрения внесенных прокурорами представлений к дисциплинарной ответственности привлечено 4 должностных лица, а выявленные нарушения закона устранены. 
         В целом анализ показал, что в 2009 году прокурорскими проверками в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления выявлено 27581 нарушение закона. С целью их пресечения и недопущения впредь внесено 5907 представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено 3857 виновных лиц. На незаконные правовые акты принесено 8150 протестов, в суды направлено 2559 заявлений. Объявлено 2784 официальных предостережения, 798 должностных лиц привлечено к административной ответственности.  
         В текущем году прокурорами в рассматриваемой сфере вскрыто и пресечено 21942 нарушения закона, внесено 5566 представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено 3329 должностных лиц. На незаконные правовые акты принесено 4959 протестов, объявлено 2059 официальных предостережений, в суды направлено 2566 заявлений, 504 должностных лица привлечено к административной ответственности.
         Кроме того, по материалам прокурорских проверок в текущем году   возбуждено 52 уголовных дела, в том числе 15 - в Ханты-Мансийском автономном округе, 10 – в Свердловской области, 9 – в Курганской, 8 – в Челябинской, в 6 – в Тюменской, 4 - в Ямало-Ненецком автономном округе.